PERSONALE E ORGANIZZAZIONE

09/04/2008

Gli Incarichi di Collaborazione (di Arturo Bianco)

Fonte: www.comune.roma.it

La legge finanziaria 2008 ha effettuato numerose e dure limitazioni alla possibilità che è offerta alle Pubbliche Amministrazioni, ivi compresi gli enti locali, di conferire incarichi di collaborazione, in particolare per ciò che riguarda gli incarichi di consulenza, studio e ricerca. Tali limitazioni sono state dettate, per le amministrazioni statali, anche attraverso l'obbligo di contenere la spesa, scelta che in modo autoritativo da parte della legge non può essere effettuata direttamente per gli enti locali, perché in tal modo -come ha stabilito la Corte Costituzionale- si lede l'autonomia garantita a questo livello dalla riforma del titolo V della nostra carta fondamentale.

Le norme della legge finanziaria sugli incarichi di collaborazione sono già state al centro di numerosi parere emanati da sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti. Il loro contenuto è stato illustrato anche dalla recente circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 2/2008. Si deve rilevare al riguardo, come evidenziato dallo stesso Ministro della Funzione Pubblica, che le interpretazioni fornite dalle sezioni di controllo regionali della magistratura contabile non sono sempre tra loro analoghe e che esse si muovono all'interno di un'ottica completamente diversa da quella suggerita dallo stesso Ministero e che da questo viene giudicato come una scelta del legislatore.

La presa di posizione di Palazzo Vidoni, assolutamente coerente con le precedenti indicazioni da esso fornite, vuole limitare in misura assai significativa le differenze tra gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa e quelli occasionali. Ed ancora essa evidenzia che non vi sono differenze tra incarichi di collaborazione e di consulenza, studio e ricerca per i nuovi vincoli disposti per la pubblicità e per la necessità della preventiva programmazione. In altri termini, siamo dinanzi ad una interpretazione estensiva che finisce con l'ampliare, anche al di là dei limiti dettati dal legislatore, i vincoli imposti dalle nuove disposizioni normative.

I VARI TIPI DI COLLABORAZIONE

La Funzione Pubblica fa propria la tesi che non vi sono differenze sostanziali tra gli incarichi di collaborazione occasionale e quelli di collaborazione coordinata e continuativa. Le differenze tra questi istituti si manifestano essenzialmente sugli aspetti fiscali e su quelli previdenziali e non necessariamente incidono sul loro contenuto.

Sulla base di questa tesi non può essere accolta l'interpretazione per la quale all'interno delle collaborazioni coordinate e continuative si può operare una distinzione tra incarichi relativi a professionalità di alto livello ed incarichi relativi a professionalità di medio o basso livello, che sono per molti versi assimilabili ai rapporti di lavoro subordinato. Principio fatto proprio dalla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia e che si ricava dalla scelta compiuta da numerose norme di legge degli ultimi anni, in particolare dall'inserimento - disposto dalle leggi finanziarie- degli oneri derivanti dalle collaborazioni coordinate e continuative tra le spese per il personale.

Invece la tesi fatta propria dal Dipartimento della Funzione Pubblica va nella direzione della assimilazione tra le varie tipologie di collaborazione. Sia alle cococo che agli incarichi occasionali si applicano le limitazioni dettate per il possesso del titolo di studio, ambedue sono soggette ai vincoli di pubblicità ed ambedue devono essere considerate comprese nell'ambito della preventiva programmazione dettata dal consiglio comunale.

La Funzione Pubblica evidenzia inoltre che non vi sono differenze tra gli incarichi di collaborazione e quelli di consulenza, di studio e di ricerca: in tutti questi casi valgono sia i limiti al tetto di spesa che la necessità della preventiva programmazione, elemento quest'ultimo che non sembra in verità essere presente nel dettato legislativo.

Continua ad essere in vigore, per tutti i tipi di incarico, il vincolo dettato dalla legge finanziaria 2005, per il quale tutti gli incarichi di importo superiore a 5000 euro devono essere comunicati alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti.

IL PREVENTIVO ACCERTAMENTO DELLA ASSENZA DI PROFESSIONALITA'

Il primo vincolo che le Pubbliche Amministrazioni devono rispettare è costituito dalla necessità di accertare l'assenza di analoghe professionalità all'interno dell'ente. E' questo un vincolo dettato dall'articolo 7, comma 6 e seguenti, del DLgs n. 165/2001. Tale accertamento costituisce condizione imprescindibile per l'affidamento dell'incarico di collaborazione. Essa può essere realizzata sia attraverso la attestazione della assoluta inesistenza della professionalità che attraverso quella della impossibilità o inopportunità di utilizzare quella esistente per lo svolgimento dell'incarico. La mancanza di tale accertamento costituisce per le amministrazioni una causa di illegittimità e può determinare anche l'insorgere di responsabilità amministrativa.

LE PREVISIONI REGOLAMENTARI

Lo stesso articolo 7, comma 6 e seguenti, del DLgs n. 165/2001 impone espressamente agli enti locali di darsi un regolamento per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Tali previsioni devono occuparsi di tutte le forme di collaborazione; sono quindi compresi anche le collaborazioni coordinate e continuative, le consulenze, gli incarichi di studio e di ricerca.

La adozione di questo regolamento rientra tra le competenze della giunta, essendo questa materia compresa nell'ambito del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi. Si ricorda che, al riguardo, occorre che il consiglio adotti preventivamente i criteri di carattere generale.

La citata norma di legge impone espressamente che il regolamento disciplini anche le modalità di valutazione comparativa che le amministrazioni devono utilizzare. Anzi, la circolare n. 2/2008 del Dipartimento della Funzione Pubblica ricorda che queste regole si devono applicare anche al conferimento degli incarichi professionali legati a specifiche previsioni legislative, ivi compreso il conferimento degli incarichi di progettazione delle opere pubbliche. Suggerisce, al riguardo, la possibilità di prevedere che tali scelte possano essere effettuate tramite albi formati dalle stesse amministrazioni.

La circolare n. 2/2008 della Funzione Pubblica esclude dalla necessità di darsi vincoli per la scelta dei collaboratori meramente occasionali legati ad attività specifiche e che hanno un corrispettivo legato in un qualche modo al rimborso delle spese, quali ad esempio le docenze per la formazione e l'aggiornamento professionali.

Ovviamente il regolamento non può modificare l'attribuzione al dirigente della titolarità al conferimento degli incarichi; si ricorda che il conferimento da parte degli organi politici determina una condizione di illegittimità.

Nel regolamento deve essere anche contenuto il tetto di spesa. Esso comprende tutti gli incarichi di collaborazione e deve determinare una riduzione degli oneri rispetto agli anni precedenti.

LE ALTRE INDICAZIONI

Le amministrazioni locali possono conferire incarichi di collaborazione solo nell'ambito delle scelte di programmazione effettuate preventivamente da parte del consiglio, scelta che deve riguardare le materie e che si estende, per la Funzione Pubblica, a tutti gli incarichi di collaborazione.

I collaboratori devono necessariamente possedere il titolo di studio della laurea; tale vincolo è inteso dalla Funzione Pubblica come possesso della laurea magistrale o specialistica e la laurea breve può essere utilizzata solo se accompagnata da una specializzazione prevista dallo stesso ordinamento universitario. Palazzo Vidoni fa salve le previsioni dettate da specifiche norme di legge.

Occorre rispettare i vincoli di pubblicità, che riguardano sia gli incarichi conferiti dopo l'entrata in vigore della legge finanziaria, che quelli conferiti prima.